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张敏:基层法制机构亟待加强--我省市县乡法制机构建设现状及对策建议
浏览次数:535 来源:省法制办 作者: 发布时间:2017-11-17  字体:[ ]

  近年来,我省依法行政工作和法治政府建设成效明显,进步很大,依法行政的能力和水平有了较大提高。但是,我省基层法制机构建设的状况不容乐观,市、县区政府法制机构建设很不平衡,特别是县区政府法制机构规格较低、编制过少、领导职数配备不到位,行政复议案件办理人员力量不足、办案条件和装备较差,所有这些,很难适应形势和任务的需要。

  一、我省基层法制机构建设现状

  目前,我省16个省辖市市级政府法制机构均为正处级建制,独立设置的为12个,尚有4个市的政府法制办与市政府办公室合署或在市政府办公室挂牌。全省各市政府法制办共核定行政编制170个,平均10.6人,最多的24人,最少的只有7人。平均内设科室3.6个,多的内设6个科室,最少的仅设1个科室。

  县区政府法制办绝大多数与政府办合署办公,有的则降格为政府办的内设机构或管理机构。全省61个县(市)政府法制办中,有51个为正科级,10个为副科级。其中,在县(市)政府办挂牌或由政府办管理的28个,作为县(市)政府办内设机构的22个,作为县(市)政府直属机构的10个,人、财、事权都独立的仅有8个。44个区政府法制办中,正科级的有24个,副科级的20个;属于区政府组成部门的1个,属于区政府直属机构的10个,作为区政府办内设机构的18个,在区政府办挂牌或由区政府办管理的9个,在区级司法局挂牌的有6个。县区法制办人员编制配备普遍过少,全省县(市)政府法制办共核定行政编制126个,平均2个:全省区政府法制办共核定行政编制47个,平均只有1人。多数地方政府法制办与政府办混编混岗,没有独立行政编制。法制办与政府办合署,导致岗位职责模糊,工作人员往往把主要精力集中在各类政务和事务上,投入到法治工作的精力受到一定牵扯和影响。

  全省乡镇一级政府全部未设法制机构,也没有设法制专职人员。遇到涉法事务或复议应诉案件时,少数设有法律顾问的乡镇政府依赖法律顾问帮助处理。而作为兼职乡镇政府法律顾问的律师,其主要精力往往不在乡镇法律事务上,对乡镇工作具体运作程序也不熟悉。更让人忧虑的是,不少乡镇尚未聘请法律顾问。这种现状显然不能适应形势和任务的要求,不仅使得直接面对群众的乡镇政府法治建设无从保障、依法行政水平难以提高,而且严重制约了政府决策的质量和我省法治政府建设的进程。

  二、基层政府法制机构承担着重要职责和任务

  党的十八届四中全会关于全面推进依法治国若干问题的决定,提出了推进依法行政和加快法治政府建设的一系列任务、要求和措施,作为基层一线的市、县、乡政府,法治建设任务十分繁重,依法行政职责更加重要。

  一是负责政府规范性文件制定、解释、审查、报备和公开工作,参加或列席与依法行政有关的政府各类会议,对政府依法决策提出意见和建议,从法律和政策上审核把关,做到于法有据,不能违规,不能与现行法律法规规章和国家政策相抵触。

  二是负责对政府招商引资、土地出让、对外合作的协议合同等各类涉法事务进行合法性审查,当好政府参谋、助手和法律顾问。

  三是负责行政执法监督和推进规范执法等相关事项,牵头协调组织行政执法人员培训,负责执法证件办理,督查执法部门建立健全行政执法制度,开展执法案卷评查,规范行政执法行为。

  四是承办政府各类行政复议案件,履行行政复议职责,依法受理和办理行政复议事项,依法、公正、高效地解决好每一起行政争议,努力将行政争议化解在初发阶段和行政程序中。

  五是做好行政应诉工作,对人民法院受理的行政案件,积极主动应诉,按规定向人民法院提交作出具体行政行为的依据、证据和其他相关材料,对行政诉讼案件,协调行

  政机关负责人或受政府委托出庭应诉,履行人民法院的生效判决、裁定,认真对待人民法院的司法建议。

  六是负责地方政府立法事务,具有立法权的市级地方政府,其法制机构还要承担政府立法事务,就属于本行政区域的具体行政管理事项论证立法项目、制定立法计划、起草政府规章。

  七是负责牵头组织依法行政先进单位创建活动。

  八是负责地方政府及其部门依法行政考核工作。

  三、当前基层法制机构面临的难题

  一是机构不独立。我省目前有4个市和90%以上的县区法制办与政府办合署办公,有的人财物不独立,混编混岗、人员相互挪用,从事法治工作的人员、时间和投入的精力很难保证。

  二是人员编制少。市级法制办平均人员在10人左右,县区法制办平均只有2人,人少事多,连办理复议案件都达不到法定人数(2人以上)。乡镇更是无机构无人员,法制工作一片空白、处于盲区。

  三是承担任务重。市、县区法制办承担着文件前置审核、合法性审查、复议案件办理、受托出庭应诉、列席相关会议的职责和任务,整天疲于应付,工作质量无法保证。

  四是人员流动难。法制办责任大、任务重、待遇低,人员进步慢,选调人员难,干部出口通道窄,“调不进人、留不住人、用不了人”,基层法制机构处境尴尬。

  四、对加强基层法制机构建设的几点建议

  基于我省基层法制机构的现状,特就加强全省市、县、乡法制机构建设提出以下建议:

  第一,领导干部特别是一把手要真正重视法治工作,关注法制机构建设。法治政府建设是行政首长“一把手”工程,建机构、增加人、用好法制人,都是为了促使政府依法行政和更好地推进法治政府建设,使政府决策更科学、更规范、更符合实际。因此,法制力量的加强就是政府参谋、助手和法律顾问力量的加强,就是更好地替政府承担责任、前置把关。所以,法制机构建设在一定程度上是政府自身建设的组成部分,行政主要负责人要切实担负起依法行政第一责任人的责任,高度重视法制机构建设,重视法制人才的引进、培养、交流和使用。

  第二,市、县区法制机构要尽可能单设,暂时不能单设的要创造条件予以单设;由于机构数的限制,法制机构实在不能单独设立的,虽然与政府办合署办公或在政府办挂牌,但法制机构及其编制要做到相对独立,以使法制机构人员集中精力办理法治事务、从事法制工作。

  第三,乡镇一级政府直接面临一线,整天同群众打交道,能否依法办事、是否依法决策,直接关系到法治政府建设目标的实现,老百姓也最能直接感受到,最有发言权。因此,乡镇一级政府能够设立法制机构的要尽可能设立,不能设立的,可以在乡镇党政办或司法所加挂法制机构牌子,设立专职法制员,专门负责乡镇依法行政和法治政府建设事务。人员编制紧张的,可由乡镇司法所司法员兼任。(张敏 张金潮)